Lead
La garanzia costituzionale di una decisione in tempi certi continua a misurarsi con la dimensione quantitativa dei contenziosi e con la cronica insufficienza dei supporti amministrativi. L’accumulo di milioni di procedimenti civili e penali nei tribunali italiani riflette una discrasia permanente tra le prescrizioni di celerità imposte dall’ordinamento e la capacità effettiva di smaltimento degli uffici.
L’efficacia della tutela giurisdizionale si scontra con una dotazione di personale ridotta all’osso, compensata soltanto in via provvisoria da procedure di mobilità interistituzionale e percorsi di tirocinio temporanei. Senza interventi strutturali capaci di stabilizzare l’organico amministrativo e razionalizzare le risorse territoriali, il diritto a una giustizia tempestiva rischia di restare un principio puramente formale.
Contesto storico e geopolitico
Il principio della durata ragionevole del procedimento ha trovato la sua formale consacrazione nel quadro dei valori fondamentali dello Stato con l’approvazione della legge costituzionale 22 novembre 1999 n. 2. Tale intervento legislativo ha riscritto l’articolo 111 della Carta, introducendo parametri vincolanti per l’esercizio della funzione giurisdizionale e collegandosi direttamente al diritto inviolabile di difesa sancito dall’articolo 24 della Costituzione.
«La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge. Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata.»
L’effettività della tutela giurisdizionale, garantita dal primo comma dell’articolo 24, e l’esercizio del diritto di difesa in ogni stato e grado del giudizio, previsto dal secondo comma, dipendono strettamente dalla capacità materiale delle cancellerie e delle corti di dare esecuzione alle norme entro tempi sostenibili per la collettività.
Nel corso degli anni, il divario tra i flussi di procedimenti in ingresso e la capacità di definizione dei ruoli giudiziari ha alimentato un volume considerevole di arretrato. Le rilevazioni ministeriali hanno documentato l’evoluzione delle pendenze, mettendo in luce come la produzione delle sentenze fatichi a superare la massa critica dei nuovi affari trattati.
A questo quadro si sono aggiunte le riforme di riordino della geografia giudiziaria e la riconfigurazione delle competenze locali. In particolare, il mantenimento degli uffici dei giudici di pace ai sensi dell’articolo 3 del decreto legislativo n. 156/2012, con l’attribuzione dei relativi oneri finanziari ed operativi a carico dei Comuni, ha generato disomogeneità organizzative e difficoltà gestionali a livello territoriale.
Attori
Il funzionamento del sistema vede il coinvolgimento diretto del Ministero della Giustizia, responsabile della gestione del personale e dell’organizzazione dei servizi ausiliari necessari alla giurisdizione ordinaria.
All’interno dell’amministrazione centrale opera il Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, il cui Capo ha formalizzato nella relazione del 12 agosto 2015 l’aggiornamento dei flussi di entrata e uscita nel quadriennio compreso tra il 2010 e il 2014, delineando lo scenario delle pendenze nei diversi gradi.
Sul territorio, le articolazioni giurisdizionali comprendono la Corte d’appello, i Tribunali ordinari e gli Uffici dei Giudici di Pace, affiancati dagli uffici di Procura. Nelle Corti di Appello e nei Tribunali è stato introdotto l’Ufficio per il processo, struttura organizzativa che integra diverse figure professionali per coadiuvare l’attività dei magistrati togati.
Nell’Ufficio per il processo delle corti d’appello operano i giudici ausiliari previsti dagli articoli 62 e seguenti del decreto legge n. 69/2013 (convertito con modificazioni dalla legge n. 98/2013). Presso i tribunali sono invece impiegati i giudici onorari di tribunale regolati dagli articoli 42-ter e seguenti del Regio Decreto 30 gennaio 1941 n. 12, con procedure di nomina e conferma previste per i successivi trienni.
Completano il panorama istituzionale gli enti di area vasta (le ex Province), coinvolti nei processi di ricollocazione del personale, le Regioni che finanziano borse di studio e tirocini formativi, e gli oltre trecento partecipanti tra magistrati, avvocati, docenti universitari e studenti che si sono riuniti a Urbino per discutere i modelli organizzativi delle cancellerie.
Analisi critica delle evidenze
I numeri ufficiali rivelano una frizione costante tra la domanda di giustizia e le risorse operative disponibili. Al 30 giugno 2014, la pendenza globale nel settore civile si attestava a 4.898.745 affari registrati. Tale cifra superava la massa degli esaurimenti complessivi calcolati nell’ultimo anno di riferimento, pari a 4.578.605 procedimenti conclusi.
L’andamento dei carichi esauriti a ritroso, calcolato a partire dal 30 giugno 2013 e dal 30 giugno 2012, mostra un livello di produttività sostanzialmente costante ma insufficiente a erodere in modo significativo il monte complessivo dei fascicoli. La quasi equivalenza tra iscrizioni e definizioni impedisce l’abbattimento rapido dello storico accumulato negli anni precedenti.
Nel settore penale, il censimento speciale aggiornato al 10 febbraio 2015 ha fotografato una situazione analoga, registrando i flussi e le pendenze alla data di dicembre 2014. Già al 31 dicembre 2013, l’arretrato totale dei processi pendenti presso tutti gli uffici giudicanti e requirenti nazionali ammontava a circa tre milioni e mezzo di procedimenti.
A fronte di questo carico, le cancellerie soffrono di una carenza strutturale gravissima. Su una dotazione organica nazionale complessiva di circa 44.000 unità di personale amministrativo, i posti vacanti ammontano a circa 9.000 unità. Il vuoto di un quinto dell’organico pesa direttamente sui tempi di cancelleria, notifica e pubblicazione degli atti.
I rimedi adottati dal Ministero della Giustizia presentano carattere parziale. L’articolo 1, comma 425, della legge di stabilità per il 2015 (legge n. 190/2014) ha autorizzato l’acquisizione in mobilità da altre amministrazioni di 1.031 unità di personale amministrativo, provenienti in gran parte dalle ex Province. Tuttavia, a seguito del bando del 18 febbraio 2015, hanno preso effettivo possesso negli uffici solo circa 500 unità sull’intero territorio nazionale.
La disaggregazione territoriale conferma i rallentamenti nell’immissione del personale. Nel distretto di Ancona, ad esempio, sono entrate in servizio soltanto 8 unità sulle 14 inizialmente previste dal piano ministeriale. Sebbene la legge preveda ulteriori 2.000 acquisizioni in mobilità (1.000 nel 2016 e 1.000 nel 2017), la mancata emanazione dei relativi bandi rende incerti i tempi e le sedi di effettiva destinazione.
Un ulteriore supporto provvisorio è stato ricercato nei periodi di perfezionamento lavorativo, limitati a un massimo di 70 ore mensili per persona e con scadenza fissata al 30 novembre 2016. Tali schemi offrono un sollievo temporaneo che non risolve la stabilità dei servizi di segreteria.
Sul versante della formazione, i tirocini ex articolo 73 del D.L. n. 69/2013 (convertito nella legge n. 98/2013) hanno visto la nomina di 72 tirocinanti nel distretto anconetano, suddivisi tra 56 assegnati agli uffici giudicanti e 16 a quelli requirenti. Il bando regionale del 3 dicembre 2015 ha previsto 230 borse di studio da 400,00 euro lordi mensili per un massimo di dodici mesi, rappresentando una forma di sostegno a basso costo per attività ausiliarie ad alta intensità.
La discussione tenutasi a Urbino il 18 dicembre 2015 su buone prassi e tirocini ha evidenziato l’utilità di questi strumenti, ma non cancella le questioni di fondo: le scoperture negli organici degli uffici di prossimità, come i giudici di pace rimasti a carico dei Comuni ex d.lgs. 156/2012, restano aperte, e la magistratura ordinaria continua a poggiare su figure onorarie e ausiliarie per sostenere i ruoli di udienza.
Trasparenza e base giuridica
I dati esaminati derivano dai documenti ufficiali e dalle relazioni sull’amministrazione della giustizia presentate per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2016 presso il distretto della Corte di Appello di Ancona. Il documento raccoglie le risultanze statistiche del Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria del Ministero della Giustizia e i rendiconti distrettuali sull’organico e sulle pendenze.
La pubblicazione di tali atti risponde a precisi obblighi di rendicontazione istituzionale e trasparenza amministrativa. Ai sensi dell’articolo 5 della Legge 22 aprile 1941 n. 633, i testi degli atti ufficiali dello Stato e delle amministrazioni pubbliche non sono coperti da diritto d’autore e appartengono al pubblico dominio, consentendo la libera verifica e diffusione delle informazioni statistiche e dei provvedimenti ordinamentali.