Interdittive antimafia e imprese: la Consulta tutela chi esce dal controllo giudiziario, ma non decide sul sostentamento

In provincia di Genova una donna gestisce da sola una lavanderia e stireria. È la sua unica fonte di reddito, e con quella mantiene sé stessa e un figlio disabile che vive con lei. Il Prefetto di Genova le notifica un’informazione antimafia interdittiva: secondo l’atto prefettizio, nell’impresa c’è stato un tentativo di infiltrazione da parte di un’organizzazione «ndranghetista» locale. L’interdittiva non è una condanna e non accerta reati, ma i suoi effetti sono immediati: l’amministrazione comunale avvia il procedimento di revoca del titolo che le permette di tenere aperta l’attività. Lei ricorre al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria con cinque motivi, tutti contro la valutazione del Prefetto. I giudici non trovano errori in quella valutazione, ma sospendono l’interdittiva in via cautelare, perché l’inibizione dell’attività commerciale le arrecherebbe «un danno grave e irreparabile», e il 10 marzo 2025 chiedono alla Corte costituzionale se sia legittimo che il Prefetto non possa tenere conto della sua sopravvivenza economica.

Qualche mese prima, a Reggio Calabria, un’altra impresa aveva perso un appalto pubblico di lavori con ANAS per una ragione opposta e speculare: aveva finito con esito positivo il percorso di bonifica sotto la vigilanza del tribunale, e proprio in quel momento l’interdittiva era tornata a produrre effetti. Le due storie arrivano alla Consulta a pochi mesi di distanza e producono due sentenze, entrambe scritte dal giudice Filippo Patroni Griffi con la presidenza di Giovanni Amoroso. La prima, la n. 109 del 2025, dà ragione all’impresa calabrese e cambia la legge. La seconda, la n. 175 del 2025, chiude la questione ligure senza deciderla nel merito. La versione precedente di questa pagina le confondeva in una sola; i testi integrali, pubblicati in Gazzetta Ufficiale, raccontano due esiti diversi.

La società calabrese, che la Corte indica come C. P. srl, era già destinataria di un’interdittiva del 26 febbraio 2020, diventata definitiva con la sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, del 15 aprile 2024, n. 3390. Aveva però ottenuto, con decreto del 15 luglio 2021 del Tribunale di Reggio Calabria, sezione misure di prevenzione, l’ammissione al controllo giudiziario cosiddetto volontario previsto dall’art. 34-bis del codice antimafia. È una misura pensata per le imprese toccate solo in modo occasionale dalle organizzazioni criminali: l’imprenditore resta alla guida, ma sotto le prescrizioni del tribunale e la sorveglianza di un controllore giudiziario, per un periodo fra uno e tre anni. Finché dura, gli effetti dell’interdittiva sono sospesi, e grazie a quella sospensione la società si era aggiudicata il contratto con ANAS.

La misura scadeva il 15 luglio 2024. Il 7 giugno 2024, prima della scadenza, l’impresa aveva chiesto al Prefetto di Reggio Calabria di aggiornare la propria posizione con una «istanza per la permanenza nella white list», e anche la committente aveva sollecitato una decisione. La Prefettura non aveva risposto in tempo: l’11 luglio 2024 aveva comunicato alla società soltanto un preavviso di interdittiva. Scaduto il controllo, l’interdittiva originaria è tornata efficace e ANAS ha prima fermato i lavori, poi, il 1° agosto 2024, ha risolto il contratto per il venir meno dei requisiti dell’appaltatore. Il 13 settembre 2024 il Tribunale di Reggio Calabria ha dichiarato cessato il controllo per decorrenza del termine massimo, accertando l’assenza di presupposti per misure ulteriori.

La società ha impugnato la risoluzione davanti al TAR Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria. Il suo argomento principale era che la sospensione prevista dall’art. 34-bis dovesse durare fino alla decisione del Prefetto sul riesame. I giudici non lo hanno condiviso come lettura della legge: il testo dice che il provvedimento che dispone il controllo giudiziario «sospende» gli effetti dell’interdittiva, e la giurisprudenza amministrativa ne ricava in modo univoco che la sospensione finisce con il controllo. Ma con l’ordinanza dell’11 ottobre 2024 hanno comunque accolto in via provvisoria la domanda cautelare, sollevando d’ufficio il dubbio di costituzionalità, e il 28 ottobre 2024, con l’ordinanza iscritta al n. 235 del registro ordinanze 2024, hanno chiesto alla Corte di estendere la sospensione fino alla decisione prefettizia.

L’ordinanza descrive l’effetto con un’espressione che la Corte riporta: un «vero e proprio corto circuito normativo». L’ordinamento concede all’imprenditore di proseguire l’attività con la supervisione del giudice proprio perché la sua situazione è ritenuta emendabile, e poi, alla fine del monitoraggio, lascia che l’interdizione si riproduca in automatico, senza aspettare che il Prefetto valuti se il percorso ha funzionato. Il TAR aggiunge due osservazioni pratiche. Il procedimento di aggiornamento richiede un’istruttoria lunga, e le prefetture tendono ad aspettare la relazione conclusiva del controllore giudiziario, una prassi che il giudice non condivide perché il riesame potrebbe basarsi anche sulle relazioni provvisorie. E qualunque sia l’esito, i danni non si recuperano: un’informazione liberatoria vale solo per il futuro, e anche l’annullamento di una nuova interdittiva non copre il periodo fra la fine del controllo e il nuovo provvedimento.

Il giudice calabrese mette poi a confronto tre imprese. Quella che ha ottenuto dal giudice amministrativo la sospensione dell’interdittiva può continuare a contrattare con la pubblica amministrazione. Quella che, respinta la domanda cautelare, è stata ammessa al controllo giudiziario può proseguire i contratti e, con il codice dei contratti pubblici del 2023, perfino restare in gara. Quella che ha portato a termine con successo il controllo, con l’interdittiva ormai confermata da un giudicato, non ha invece alcuno strumento: non può ricorrere al giudice amministrativo finché il Prefetto non decide, e non può chiedere una nuova ammissione al controllo, che presuppone un’impugnazione ancora pendente. Per il TAR è un trattamento deteriore riservato proprio all’impresa che si è sottoposta alla bonifica, e la riespansione degli effetti impone anche alle stazioni appaltanti di sostituire in fretta l’appaltatore, con ritardi e costi.

ANAS si è costituita in giudizio e ha chiesto alla Corte di dichiarare le questioni inammissibili. Il suo primo argomento era di fatto: il 25 ottobre 2024, all’esito del procedimento di aggiornamento, la Prefettura di Reggio Calabria aveva adottato una nuova interdittiva nei confronti della società; il Consiglio di Stato aveva respinto l’appello di ANAS contro la sospensiva, ritenendo il nuovo atto riferito a «presupposti sopravvenuti»; e l’11 dicembre 2024 ANAS aveva risolto di nuovo il contratto. Secondo l’appaltante, la società non aveva più interesse a contestare la prima risoluzione. Il secondo argomento era di principio: agganciare la sospensione al riesame prefettizio significava invadere le scelte riservate al legislatore. Nel merito ANAS sosteneva che l’impresa avrebbe potuto presentare prima l’istanza o agire in giudizio contro il silenzio del Prefetto, e che allungare la sospensione le avrebbe permesso di approfittare dell’inerzia dell’amministrazione per conservare i contratti.

La Corte ha respinto entrambe le eccezioni. La nuova interdittiva, pur anteriore al deposito dell’ordinanza, era successiva alla decisione del TAR di sospendere il giudizio e sollevare la questione, ed è rimasta estranea al tema del giudizio amministrativo. Quanto alla discrezionalità del legislatore, la soluzione richiesta trova nell’ordinamento, scrive la Corte, «“precisi punti di riferimento” e “soluzioni già esistenti”». Nel frattempo, ha riferito la società in una memoria, il 7 marzo 2025 il Tribunale di Reggio Calabria l’ha ammessa di nuovo al controllo giudiziario dopo l’impugnazione della seconda interdittiva.

Una misura per salvare le imprese, non per espropriarle

Prima di decidere, la Corte ricostruisce che cosa sia il controllo giudiziario. È una misura di prevenzione patrimoniale introdotta dalla legge 17 ottobre 2017, n. 161, dentro una tendenza della legislazione a rispondere alle infiltrazioni nell’economia con strumenti graduali: nei casi meno gravi, invece dell’ablazione, il salvataggio dell’azienda contaminata. Con il controllo l’imprenditore non è espropriato dell’azienda, come nel sequestro e nella confisca, né spossessato della gestione, come nell’amministrazione giudiziaria: è sottoposto a un programma vigilato e assistito dallo Stato, a condizione che conservi un adeguato margine di autonomia dalle consorterie.

Per questo la misura si concede solo se l’agevolazione delle persone pericolose è «occasionale», e la Corte richiama le Sezioni unite penali della Cassazione, sentenza n. 46898 del 2019: il giudice deve comprendere e prevedere le potenzialità che l’azienda ha di affrancarsi dalle relazioni patologiche. È una valutazione «dinamica», una prognosi, mentre quella del Prefetto che emette l’interdittiva è «statica», una diagnosi del rischio già verificatosi. La differenza ha conseguenze: il giudicato che conferma l’interdittiva non fa cadere il controllo, perché l’esigenza di risanare l’impresa resta, e il buon esito del controllo non rende illegittima l’interdittiva, che si giudica con i fatti del momento in cui fu emessa.

Il legislatore ha poi rafforzato il legame fra i due mondi. Il decreto-legge 6 novembre 2021, n. 152, convertito nella legge 29 dicembre 2021, n. 233, ha introdotto le misure di prevenzione collaborativa che il Prefetto può adottare, invece dell’interdittiva, quando l’infiltrazione è riconducibile ad agevolazione occasionale: prescrizioni organizzative per un periodo dai sei ai dodici mesi, che cessano se il tribunale dispone il controllo giudiziario. E il codice dei contratti pubblici del 2023, il d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ha stabilito che l’interdittiva non esclude dalla gara l’impresa ammessa al controllo giudiziario entro la data dell’aggiudicazione. La Corte lo chiama effetto «salvifico»: il concorrente controllato è ritenuto per legge affidabile e meritevole di occasioni contrattuali che lo conducano alla bonifica.

«Le gambe per percorrerlo»

Nel merito la Corte dà ragione al giudice calabrese, per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione: irragionevolezza della disciplina e sacrificio sproporzionato della libertà d’impresa. La sospensione dell’interdittiva, scrive, è il mezzo indispensabile perché l’impresa possa davvero percorrere la gestione vigilata: senza quello strumento l’ordinamento indicherebbe «il percorso di recupero, ma non fornirebbe le gambe per percorrerlo». Chiudere il controllo con esito positivo e far ripartire subito l’interdizione è, per la Corte, un meccanismo «palesemente dissonante e afflittivo per l’impresa».

La sentenza mette in fila la contraddizione in tre passaggi. Il sistema istituisce una misura innovativa e vi investe per recuperare le imprese alla legalità; ammette l’imprenditore, riconosciute le sue potenzialità, a un percorso di risanamento da uno a tre anni, che ha un costo non solo per il privato ma anche per l’amministrazione della giustizia; e poi, anche se il percorso si chiude bene, non impedisce che gli effetti dell’interdittiva tornino subito, mentre si attende la rivalutazione del Prefetto. Il rischio è concreto, e la Corte lo nomina: il ripristino delle incapacità «non solo può condurre a una crisi economica irreversibile dell’impresa, ma può anche determinare un possibile riavvicinamento dell’operatore economico in difficoltà alla criminalità, da cui l’intervento statale mirava a separarlo».

Il riesame del Prefetto come punto di raccordo

Il punto di raccordo, per la Corte, è l’aggiornamento dell’interdittiva previsto dall’art. 91, comma 5, del codice antimafia. L’interdittiva ha una validità limitata di dodici mesi, che non significa decadenza automatica ma obbligo di verificare se le circostanze che la fondano persistono: lo aveva già detto la sentenza n. 57 del 2020, per «scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile». Il buon esito del controllo giudiziario è proprio uno dei fatti nuovi che obbligano il Prefetto a riesaminare; se tace, l’impresa può agire contro il silenzio. Il Prefetto non è vincolato dall’esito del controllo, ma deve valutarlo con una motivazione rafforzata.

Il modello esiste già: per le misure di prevenzione collaborativa, l’art. 94-bis, comma 4, fa coincidere la fine del periodo vigilato con il riesame, e in quel caso l’ordinamento non consente alcuno iato. La sentenza ricorda anche una proposta di legge della XIX Legislatura, l’A.C. n. 1405, che vorrebbe un riesame d’ufficio di durata massima di sei mesi, prorogabili di altri sei, mantenendo nel frattempo la sospensione.

Il dispositivo dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, «nella parte in cui non prevede che la sospensione degli effetti dell’informazione interdittiva derivante dall’ammissione al controllo giudiziario si protrae, nel caso di sua conclusione con esito positivo, sino alla definizione del procedimento di aggiornamento del provvedimento interdittivo». La protezione vale solo se il controllo si chiude bene: è la precisazione con cui la Corte ha adattato la richiesta del TAR. Le altre questioni, sul diritto di difesa e sulla Convenzione europea, restano assorbite.

La lavanderia ligure e il potere che il Prefetto non aveva

La questione ligure era diversa. Il TAR chiedeva di dare al Prefetto, al momento di emettere l’interdittiva, il potere di escluderne gli effetti quando tolgono a una persona e alla sua famiglia i mezzi per vivere. Lo stesso potere, nel codice antimafia, esiste da tempo per il tribunale della prevenzione che applica misure personali: l’art. 67, comma 5, gli consente di escludere decadenze e divieti «nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia». Per il TAR le due misure sono in egual modo anticipatorie in difesa della legalità, e la disparità diventa manifesta proprio per chi gestisce una microimpresa individuale.

Il giudice ligure scartava anche i rimedi alternativi. Il riesame dell’interdittiva dopo dodici mesi non basta, perché il Prefetto potrebbe non trovare fatti nuovi e perché un anno di stop può già aver distrutto l’impresa. Il controllo giudiziario non basta, per tre ragioni: si concede solo in caso di agevolazione occasionale; non ha effetto retroattivo, salvo nelle gare; e il compenso del controllore è a carico dell’imprenditore, che vede ridotto il reddito destinato alla famiglia. Il TAR ricordava infine che la Corte aveva già segnalato la disparità con la sentenza n. 180 del 2022, e prima ancora con la n. 57 del 2020, senza che il legislatore intervenisse, e invocava il diritto al lavoro, riconosciuto perfino al detenuto e quindi, a maggior ragione, a chi non ha alcuna responsabilità penale accertata.

Poco dopo l’ordinanza di rimessione, il legislatore è intervenuto. L’art. 3 del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito nella legge 9 giugno 2025, n. 80, ha inserito nel codice l’art. 94.1, dichiaratamente per dare seguito al monito della sentenza n. 180 del 2022. La norma permette al Prefetto, su documentata istanza del titolare di un’impresa individuale e dopo le verifiche del gruppo interforze, di escludere uno o più divieti quando dall’interdizione deriva la mancanza dei mezzi di sostentamento. La Corte annota che, secondo la prima giurisprudenza amministrativa, in Sicilia e in Lombardia, e la prassi delle prefetture, anche chi ha ricevuto un’interdittiva prima della riforma può chiedere questa limitazione.

Perché la Corte non ha deciso

Proprio per questo la sentenza n. 175 del 2025 non entra nel merito. Il giudizio ligure riguarda la legittimità di un atto adottato prima della riforma, che va valutato con le norme in vigore quando è stato emesso, secondo il principio del tempus regit actum. E soprattutto, i cinque motivi del ricorso contestavano solo la valutazione del Prefetto sul pericolo di infiltrazione, non gli effetti dell’interdittiva: il potere che il TAR voleva aggiungere riguarda la limitazione degli effetti, non i presupposti dell’atto. Il TAR, dunque, chiedeva di aggiungere una norma che non avrebbe dovuto applicare. La Corte lo dice così: è «carente il necessario rapporto di strumentalità e di pregiudizialità tra la risoluzione del dubbio di legittimità costituzionale e la decisione della controversia oggetto del giudizio principale».

La Corte chiude anche l’ultima strada. Il TAR non potrebbe dichiarare d’ufficio nulla l’interdittiva dopo un’eventuale sentenza di illegittimità, perché la giurisprudenza amministrativa riconosce il «difetto assoluto di attribuzione» solo quando cade la norma che attribuisce il potere, non quella che ne disciplina le modalità. Le questioni sono inammissibili per difetto di rilevanza. La Corte nota anche che l’ordinanza non riferisce di alcuna domanda della ricorrente al Prefetto per limitare gli effetti.

Che cosa cambia per le imprese

Lette insieme, le due sentenze dicono una cosa sola sul rapporto fra Stato e imprese sfiorate dalle mafie: la prevenzione amministrativa resta rigida nei presupposti, ma non può distruggere senza motivo quello che la prevenzione giudiziaria sta provando a salvare. Per l’impresa che chiude bene il controllo giudiziario, dal luglio 2025 gli effetti dell’interdittiva restano sospesi fino alla decisione del Prefetto. Per l’imprenditore individuale che rischia di perdere l’unica fonte di reddito, la via è l’istanza al Prefetto prevista dall’art. 94.1, non il ricorso contro l’interdittiva.

Restano due cose che gli atti non dicono. La sentenza n. 109 non fissa un termine al Prefetto per decidere: la sospensione dura fino all’aggiornamento, e l’impresa che attende può reagire al silenzio con l’azione prevista dal codice del processo amministrativo, come aveva osservato ANAS. E la sentenza n. 175 non dice se l’imprenditrice ligure abbia poi presentato l’istanza: quello che si sa è che la sua lavanderia, al momento della decisione, era ancora protetta dalla sospensione cautelare del TAR. È un’osservazione di questa inchiesta che la riforma del 2025 sia arrivata dopo due inviti della Corte rimasti inascoltati per anni.