Il 23 aprile 2015 un decreto del Presidente della Repubblica scioglie, per infiltrazione e condizionamento della criminalità organizzata, l’Azienda ospedaliera Sant’Anna e San Sebastiano di Caserta. Negli anni precedenti erano state sciolte cinque aziende sanitarie locali o provinciali, ma un ospedale mai. Lo scioglimento arriva, scrive il Ministero dell’Interno, dopo vicende giudiziarie che avevano coinvolto i vertici amministrativi e sanitari del presidio. La commissione straordinaria che lo prende in mano sostituisce il direttore amministrativo e quello sanitario, trova un servizio di tesoreria prorogato per anni con costi eccessivi, fornitori pagati in ritardo, e versamenti di contante con sfasature ingiustificate per somme mai depositate. Esamina gli appalti che definisce «sensibili» e manda le risultanze alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e alla Procura regionale della Corte dei conti. Quando la gestione si chiude, nel 2017, i tempi di pagamento ai fornitori sono scesi sotto i 50 giorni.
Quattro mesi dopo l’ospedale, il 27 agosto 2015, tocca al Municipio X di Roma Capitale, il primo caso di scioglimento di una circoscrizione di decentramento comunale, con 229.642 abitanti. Nel 2016 è la volta di Brescello, in provincia di Reggio Emilia, il primo comune dell’Emilia-Romagna sciolto per mafia. Nel 2017 Lavagna, in Liguria. La relazione del Ministro dell’Interno sull’anno 2017, trasmessa al Parlamento nel marzo 2018, permette di seguire questo allargamento, geografico e istituzionale, e di vedere che cosa hanno trovato i commissari quando sono entrati negli uffici.
Il municipio delle spiagge
Nel Municipio X la commissione d’indagine, secondo la relazione, aveva trovato interessi della criminalità organizzata nel tessuto economico del territorio e soprattutto nella gestione delle aree demaniali marittime. Aveva esaminato procedure di affidamento di appalti e di concessioni di beni demaniali concluse a favore di ditte riconducibili, direttamente o indirettamente, a esponenti di quella che la relazione chiama «Mafia Capitale»; le stesse modalità erano state riscontrate negli affidamenti per la potatura degli alberi, le pulizie, la manutenzione e il presidio di alcune spiagge nel 2014. Il Municipio era già stato sciolto con ordinanza del sindaco di Roma dopo le dimissioni del suo presidente; il decreto del 27 agosto 2015 lo affida a una commissione straordinaria per diciotto mesi.
La commissione si insedia il 9 settembre 2015. Trova uffici troppo frammentati sul territorio, pochi dirigenti, un corpo di Polizia municipale sotto organico; dispone la rotazione degli incarichi, avvia il riconoscimento dei debiti fuori bilancio accumulati con il ricorso continuo a procedure d’urgenza senza copertura finanziaria, e verifica le gare per i servizi di balneazione sui tratti di spiaggia destinati al pubblico. La gestione si chiude nel 2017, come quella dell’ospedale di Caserta.
La linea che sale verso nord
Il Ministero descrive la geografia degli scioglimenti come un «trend in crescita nel nord del Paese». Nel 2016 Brescello, comune di 5.546 abitanti, ha rappresentato il settimo caso di scioglimento di un consiglio comunale nel nord Italia; secondo la versione pubblicata, che cita la relazione sul biennio precedente, i casi più vecchi erano stati Bardonecchia, il 2 maggio 1995, Bordighera, il 24 marzo 2011, e Ventimiglia, il 6 febbraio 2012. Nel 2017 allo scioglimento di Lavagna si è aggiunto un accesso ispettivo in un comune lombardo, Seregno.
A Brescello la commissione straordinaria ha messo mano anche alla fondazione «Paese di Don Camillo e Peppone», che gestisce il sistema turistico locale: ha istituito la figura del revisore dei conti, sostituito i consulenti esterni e introdotto il bilancio di previsione. Il mandato della commissione, insieme a quelli di Mazzarrà Sant’Andrea, Nardodipace, Trentola Ducenta e Corleone, è stato prorogato per portare a compimento i programmi avviati.
La spiegazione della relazione è esplicita. Le indagini giudiziarie, scrive, hanno accertato la «delocalizzazione/colonizzazione mafiosa» e la presenza invasiva della criminalità organizzata nel nord Italia, con una penetrante capacità di infiltrazione, soprattutto della ‘ndrangheta, nell’economia legale di comuni anche piccoli e medi. I metodi riscontrati negli enti del nord sono gli stessi già visti altrove, e si concentrano nei settori su cui si rivolgono gli interessi economici dei sodalizi criminali, a cominciare dagli appalti pubblici.
Il baricentro resta però a sud. Dei 21 consigli comunali sciolti nel 2017, dodici sono in Calabria, fra cui Canolo, il 5 maggio, e Petronà, il 24 novembre; quattro in Campania, fra cui Crispano il 24 gennaio, Scafati il 27 gennaio e San Felice a Cancello il 15 maggio; due in Puglia, fra cui Parabita il 17 febbraio; due in Sicilia, fra cui Castelvetrano, 31.834 abitanti, il 7 giugno. Nel 2017 hanno operato 38 commissioni straordinarie: 18 in comuni calabresi, 7 campani, 6 siciliani, 3 pugliesi, 1 ligure, 1 emiliano, più l’ospedale di Caserta e il municipio romano. Nel 2015, secondo i dati riportati nella versione pubblicata, i consigli sciolti erano stati sette.
Bilanci in rosso
Il dato che lega i casi è economico. Nel 2017 il 9,5% dei comuni sciolti per condizionamento o infiltrazione di tipo mafioso aveva dichiarato il dissesto o era in riequilibrio finanziario pluriennale; su 7.960 comuni italiani, la quota era dello 0.9%. Secondo la relazione, le commissioni d’indagine hanno trovato in diversi casi squilibri dovuti, almeno in parte, ad anomalie e irregolarità nell’imposizione e nella riscossione dei tributi: entrate mai incassate. E il dissesto ha un costo che ricade sui residenti, perché obbliga a portare al massimo aliquote e tariffe dei tributi locali.
Lavagna, sciolto con decreto del 27 marzo 2017, mostra come funziona. Il comune è fra quelli che hanno fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, e la sua commissione straordinaria indica, fra le iniziative per migliorare i conti, l’incremento al massimo dell’addizionale comunale all’IRPEF, l’aumento dell’aliquota IMU e l’istituzione dell’imposta di soggiorno. La stessa commissione ha riorganizzato la raccolta dei rifiuti, un servizio la cui attività, scrive la relazione, «ha costituito uno dei motivi di scioglimento dell’ente», estendendo il porta a porta a nuove aree del territorio.
Letta così, la relazione suggerisce che il controllo sui conti di un comune sia anche un indicatore precoce di vulnerabilità. È una nostra deduzione, non un’affermazione del Ministero: i dati dicono che dissesto e scioglimento vanno spesso insieme, non quale dei due venga prima.
Quando i giudici annullano e poi ci ripensano
Lo scioglimento si può impugnare, e il contenzioso non va sempre in una sola direzione. A Giardinello, in provincia di Palermo, un giudice di primo grado aveva annullato il decreto, e dal 24 marzo 2015 erano tornati in carica gli organi eletti; il 9 ottobre 2015, dopo che il Consiglio di Stato aveva accolto l’appello contro quella sentenza, la commissione straordinaria è stata reintegrata. La stessa vicenda ha riguardato Tropea, dove la commissione si è reinsediata il 27 settembre 2017.
Nel 2017, secondo la relazione, tutte le 8 pronunce sulla legittimità degli scioglimenti, 5 del Consiglio di Stato e 3 del TAR del Lazio, sono state favorevoli all’Amministrazione. Il Consiglio di Stato ha ribadito la natura preventiva della misura, già affermata, come ricorda la versione pubblicata, nella sentenza della terza sezione n. 5023 del 30 novembre 2015. E ha fissato due criteri che spiegano perché è difficile vincere questi ricorsi. Il primo: il fatto che un comune si trovi in un territorio dove la criminalità è radicata non basta da solo, perché la collocazione in un contesto «infestato dalla malavita non costituisca di per sé prova della collusione dei suoi amministratori con la malavita stessa», ma può contare se accompagnato da altre circostanze. Il secondo: la relazione prefettizia non deve dar conto degli atti regolari dell’ente, perché, scrivono i giudici, «se bastasse qualche operazione “di facciata” per lenire il rischio di dissoluzione – sarebbe ben agevole farvi ricorso» (Consiglio di Stato, n. 4578/2017).
C’è infine il rapporto fra eletti e burocrazia. Anche quando a essere permeabili sono gli uffici, la responsabilità può risalire agli organi politici: in base all’articolo 107 del testo unico restano loro i compiti di indirizzo e di controllo, che devono riguardare trasversalmente l’operato dei dirigenti. Per il Consiglio di Stato la mancata attivazione di misure per ripristinare la legalità è un elemento della responsabilità «istituzionale» degli organi politici dell’ente.
Il fascicolo delle prove
- Atto letto: Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, Relazione del Ministro dell’Interno sull’attività delle Commissioni per la gestione straordinaria degli enti sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso, anno 2017, marzo 2018 (testo integrale).
- Atto citato ma non riletto: la relazione del Ministro sugli anni 2015-2016, da cui la versione pubblicata trae i sette scioglimenti del 2015, i precedenti di Bardonecchia, Bordighera e Ventimiglia e la sentenza del Consiglio di Stato n. 5023/2015.
- Casi: Azienda ospedaliera Sant’Anna e San Sebastiano di Caserta (D.P.R. 23 aprile 2015); Municipio X di Roma Capitale (D.P.R. 27 agosto 2015); Brescello (2016); Lavagna (2017); accesso a Seregno (2017); reintegro delle commissioni a Giardinello (9 ottobre 2015) e Tropea (27 settembre 2017).
- Dati: 21 consigli sciolti e 38 commissioni nel 2017; 9,5% dei comuni sciolti in dissesto o riequilibrio contro lo 0.9% nazionale; 8 pronunce amministrative nel 2017, tutte favorevoli all’Amministrazione.
- Dati personali: nessun amministratore, dirigente o imprenditore è nominato; le ditte del Municipio X sono indicate solo come le descrive la relazione.
- Base per la riproduzione: articolo 5 della legge 22 aprile 1941, n. 633, che esclude dalla tutela del diritto d’autore i testi degli atti ufficiali dello Stato e delle amministrazioni pubbliche.